Architecture budgétaire de l’UE : enjeux, perspectives

L’architecture budgétaire

Les finances publiques sont la cause et la conséquence de l’action publique. Par son budget, l’UE se donne les moyens nécessaires pour atteindre ses objectifs et pour mener à bien ses politiques.

La procédure budgétaire européenne est un moment clé où les institutions européennes sont en dialogue constant. Les priorités de chacune rentrent souvent en conflit les unes avec les autres. La procédure a énormément évolué au fil du temps et a notamment permis au Parlement d’affirmer son rôle et de gagner en compétences.

L’architecture budgétaire européenne est à la fois complexe et rigide. L’autorité budgétaire vote le budget annuel. La procédure place le Conseil et le Parlement sur un pied d’égalité. Toutefois, le Parlement n’a qu’un pouvoir de consultation sur les recettes car celles-ci relèvent de la décision ressources propres qui demeure strictement intergouvernementale et dont la révision coïncide avec la durée des CFP. Le CFP, lui, fixe un accord sur les grandes priorités financières de l’Union et encadre les perspectives budgétaires de l’UE sur 7 ans en définissant des plafonds sur chaque rubrique du budget de l’UE. Le budget annuel s’inscrit rigoureusement dans ce cadre. La procédure d’adoption du CFP est une procédure législative « spéciale ». Le règlement CFP est adopté par le Conseil à l’unanimité après que celui-ci a obtenu l’approbation du Parlement européen.

Le pouvoir de décision budgétaire ne relevait initialement que de la compétence du Conseil qui conduisait ses travaux sur la base du projet de la Commission. Dans les années 1970, le Parlement a eu le pouvoir d’arrêter le budget sur les dépenses non-obligatoires qui représentaient alors 5% du budget. Ce dispositif était instable et difficile d’application, ce qui a engendré des tensions entre les deux autorités sur leurs périmètres respectifs.

L’élection du Parlement au suffrage universel (1979) lui a conféré plus de légitimité et a accentué ces conflits budgétaires. Ces tensions ont atteint leur paroxysme dans les années 80 et le budget n’a pu être adopté que trop tardivement à 4 reprises. C’est à partir de ces crises que les deux institutions se sont entendues sur des accords interinstitutionnels pour apaiser leurs relations. L’émergence d’un cadre financier pluriannuel sur lequel les trois institutions s’accordent pour les grandes priorités budgétaires a permis d’assainir les relations budgétaires. Le Traité de Lisbonne a consolidé ces acquis en simplifiant le processus et en mettant les deux autorités sur un pied d’égalité pour la procédure budgétaire annuelle. Toutefois, la tension initiale demeure entre les deux institutions. Le Parlement utilise notamment sa prérogative budgétaire pour imposer son autorité et négocier l’obtention de plus en plus de responsabilités.

Un principe de révision à mi-parcours s’est très progressivement imposé. Il pérennise une logique d’évaluation et d’ajustement afin de dégager des marges de manœuvre à la lumière des nouvelles priorités qui peuvent se révéler au cours de l’exercice. C’est aussi une occasion pour le Parlement d’être proactif dans ses demandes budgétaires et de souligner l’inadéquation d’un CFP de 7 ans pour faire face aux imprévus et nouvelles priorités de l’Union.

Ces dernières années, la politique de cohésion supplante la PAC comme 1er poste de dépenses mais les deux représentent toujours 80% des dépenses communautaires. Le précédent CFP 2007-2013 a été marqué par 3 révisions qui ont attesté de son manque de flexibilité face aux imprévus. A chaque fois, il a été question du relèvement du plafond d’une rubrique de dépenses compensé par la réduction du plafond d’une autre rubrique et non d’une augmentation du plafond global du CFP.

Le recours aux instruments hors budget général s’est développé exponentiellement, donnant lieu à une galaxie budgétaire ayant un impact négatif sur la lisibilité et l’unité des dépenses, et qui témoigne d’un hypocrite contournement d’un budget trop peu ambitieux.

 Le budget européen est globalement beaucoup trop insuffisant pour répondre aux enjeux et défis continentaux, trop rigide pour faire face aux imprévus et trop éloigné de sa philosophie initiale car presque exclusivement financé par les EM. Celui-ci s’élève à 160 milliards d’euros (2018), ce qui représente seulement 1% de la richesse produite chaque année par les EM de l’UE et un cinquantième de la moyenne des dépenses publiques nationales. 80% de son montant est redistribué aux États membres par la PAC et les fonds de cohésion.

Si elle peut être ajustée annuellement pour s’adapter aux variations économiques et monétaires et aux priorités de l’Union européenne, l’enveloppe budgétaire fixée pour une durée d’au moins cinq ans ne peut en aucun cas être augmentée. Le budget européen prévoit deux plafonds : l’un pour les engagements (l’engagement juridique de dépenser des fonds) qui ne sont pas nécessairement versés la même année mais dont une partie peut si besoin être reportée aux années suivantes, et l’autre pour les paiements qui sont les montants réels devant être versés au cours d’une année donnée.

Le cadre pluriannuel prévoit deux types de plafond des dépenses, un plafond par rubrique et un plafond global. Pour les crédits d’engagement, le plafond global est obtenu par l’agrégation des différents plafonds des rubriques individuelles. Pour les crédits de paiement, un plafond annuel est fixé sur la base du total des paiements prévus pour chaque catégorie de crédits d’engagement.

Le plafond des ressources propres ne peut pas être dépassé. Cela signifie que le total des paiements plafonnés dans le cadre financier est toujours inférieur au plafond des ressources propres. La marge entre le plafond des ressources propres et le plafond des crédits pour paiements permet une révision du cadre financier, si nécessaire, pour faire face à des dépenses imprévues. Les marges pour imprévus existent mais celles-ci sont très restreintes. Elles permettent néanmoins d’anticiper les conséquences d’une réduction des ressources de l’UE (si le taux de croissance est inférieur aux prévisions par exemple) ou encore de revoir les différents plafonds pour faire face aux imprévus.

Les ressources propres

Sans la possibilité de lever l’impôt, les ressources propres du budget de l’Union européenne sont limitées :

  • Les ressources traditionnelles (droits de douane et prélèvements sur les importations agricoles) ont considérablement diminué dans le cadre des accords de libre-échange internationaux ;
  • La ressource RNB – qui consiste en l’application d’un taux sur le revenu national brut de chaque État membre – ne devait être qu’un financement d’ajustement et représentait 30% du budget dans les années 1990 contre 70% aujourd’hui. Elle est assortie d’une série de mécanismes de rabais qui entretiennent une logique de jeu à somme nulle entre les contributeurs nets et les bénéficiaires nets au/du budget de l’UE ;
  • La ressource TVA n’est pas une vraie TVA européenne mais un dispositif statistique de reversement par les EM. Elle représente aujourd’hui 10% des recettes contre 40% dans les années 2000 ;
  • Les autres ressources (amendes anticoncurrentielles et impôts des fonctionnaires) n’ont qu’une importance marginale.

Avec la ressource RNB et la ressource TVA, 80% du budget européen provient directement des EM alors que le Budget de l’UE est censé être, sans préjudice des autres recettes, intégralement financé par des ressources propres (Art. 311 TFUE).

Réformes du système actuel envisageables

  • Abolition des rabais, dérogations et mécanismes de correction ;
  • Abolition de la ressource TVA dans sa forme actuelle ;
  • Réduction de la part RNB dans le budget européen, pour conférer au budget une indépendance vis-à-vis des contributions nationales

La création de nouvelles ressources propres

Il faut de nouvelles ressources propres, notamment afin de compenser la perte de contribution du Royaume-Uni et rompre avec la tyrannie du juste retour qui réduit la construction européenne à un jeu à somme nulle :

  • La taxe sur les transactions financières concernerait les échanges d’actions et d’obligations sur le marché secondaire mais pourrait faire l’objet d’un rendement très variable en fonction de sa configuration d’implémentation. Elle fait l’objet d’un débat autour des risques de contournement des places financières européennes et son implémentation piétine aujourd’hui. Idéalement, l’assiette de la TTF devrait être la plus large possible. Cela a d’ailleurs été proposé à de multiples reprises depuis 2011 et permettrait d’envoyer un message politique de lutte contre la spéculation et de justice sociale. Afin d’en assurer la viabilité économique, un faible taux doit cependant être privilégié, notamment afin de ne pas encourager le contournement des places financières continentales. En effet, plus le nombre de pays qui participent est faible, plus le risque de contournement (théorique) est élevé. Ceci est notamment particulièrement le cas dans l’hypothèse d’un Brexit effectif. De plus, dans une configuration taux faible/assiette large, les revenus envisagés resteraient importants. En revanche, réduire le taux ET l’assiette de la TTF ferait courir le risque de la vider de sa substance. Une telle configuration serait peut-être plus acceptable pour les partenaires européens, mais n’enverrait pas un bon signal politique, notamment pour l’électorat attaché aux aspects de justice sociale et de lutte contre la spéculation. En dernier recours, il est toutefois possible d’envisager une assiette réduite dans un premier temps avec engagement de montée en puissance à terme. La taxe pourrait être directement intégrée aux plateformes de trading automatisées, son coût administratif serait donc réduit ;
  • Un impôt européen unique sur les sociétés ou l’application d’un taux parallèle relativement faible de reversement sur le revenu des sociétés constituerait un bond en avant fédéral qui permettrait un certain degré d’harmonisation fiscale et un accroissement des activités transfrontalières. Son rendement serait assez important ;
  • La simplification de la ressource TVA pourrait se transformer en l’application d’un taux réduit, inférieur à 2%, en parallèle des taux nationaux. Cela est toutefois difficile à mettre en œuvre politiquement ;
  • Une taxe carbone aux frontières aurait le mérite d’illustrer très concrètement les engagements européens en faveur de la lutte contre le réchauffement climatique. Plus indolore que la taxe sur le carburant en France car moins directe pour le consommateur, la taxe carbone aux frontières permettrait de récompenser les entreprises qui font le choix d’une production décarbonée ;
  • Une taxe « Gafa » dédiée au financement du budget européen pourrait également constituer un apport significatif mais ce projet piétine actuellement et a été globalement vidé de sa substance au dernier Conseil européen ;
  • Une taxe sur le plastique a été récemment proposée par la Commission mais ses modalités de réalisation restent à approfondir ;
  • L’Européanisation de la taxation des échanges de quotas de carbone permettrait d’exploiter un mécanisme à fort potentiel de développement dans un contexte où les plafonds d’émission vont diminuer et la délivrance de permis va s’accroitre ;
  • D’autres propositions figurent dans le rapport du groupe interinstitutionnel de haut niveau sur les ressources propres.

Au-delà des nouvelles ressources propres

  • Il est nécessaire de militer pour la mise en commun de plus de moyens publics à l’échelle européenne afin de mener des politiques communes plus efficaces et ambitieuses. Parce qu’il n’est pas question de dépenser plus mais de dépenser mieux, la mutualisation des dépenses à l’échelle européenne doit permettre aux États membres de réduire d’autant leurs dépenses nationales ;
  • Toute nouvelle ressource qui serait désormais prélevée par l’Union européenne doit donner lieu à un allègement corrélatif de la part des contributions acquittées au plan national. Il en va de la viabilité politique d’un accroissement du budget européen ;
  • Il faut une réduction de la durée (de 7 à 5 ans) et une démocratisation du cadre financier pluriannuel, afin de faire correspondre son vote avec les échéances de renouvellement du Parlement européen et de la Commission. Il est nécessaire de le rendre plus flexible, notamment en créant de nouveaux outils internes pour permettre de mieux faire face aux événements inattendus ;
  • Afin de ne plus se laisser aller à la galaxie budgétaire européenne, il est nécessaire de rétablir un cadre budgétaire unique, transparent et simplifié afin d’en accroitre la lisibilité pour les citoyens. L’exigence démocratique commande à la transparence sur l’usage des fonds publics européens.

Les rapports interinstitutionnels

La procédure d’adoption du CFP est une procédure législative « spéciale ». La Commission joue un rôle moindre dans les négociations du CFP car elle ne dispose pas d’un droit d’initiative formel sur le CFP même si c’est elle qui, en pratique, accomplit le travail technique de préparation et présente des propositions.

Le Conseil européen définit les orientations et les priorités politiques générales sur le fondement desquelles le Conseil de l’UE est ensuite chargé d’adopter le CFP. Le règlement CFP est adopté par le Conseil à l’unanimité après que celui-ci a obtenu l’approbation du Parlement européen. Dans les faits, le Conseil impose un accord sur lequel le Parlement ne peut que négocier à la marge. Aucun accord n’est possible tant que chacun des États membres n’aura pas obtenu satisfaction sur chacune des « lignes rouges » qu’il a tirées avant même le début des négociations. Les compromis sont très difficiles à atteindre et les antagonismes ressortent très violemment de cette phase. Plusieurs propositions sont souvent nécessaires avant de trouver un accord au sein même du Conseil.

Une fois que le Conseil est parvenu à un accord unanime, le Parlement européen est donc saisi pour « approbation » de cet accord auquel il n’a pas participé officiellement même si, dans les faits, il est très actif et a présenté un projet très en amont pour les deux derniers CFP. Le Parlement ne peut qu’approuver ou rejeter sans possibilité d’amendement ni de navettes formelles avec le Conseil. Son vote est donc réduit à un droit de veto dont l’utilisation est peu réaliste et il ne peut négocier les modalités du CFP mais doit se contenter de formuler des exigences générales.

Au bout du compte, même si les trois institutions doivent se mettre d’accord et prendre toutes les mesures nécessaires pour faciliter l’adoption, c’est le Conseil qui est maitre du jeu.

Sur la base d’un projet bien en deçà des ambitions du Parlement, le Conseil concède généralement de maigres concessions pour obtenir l’accord du Parlement (Création d’un groupe de haut-niveau sur les futures ressources propres, versement d’une rallonge pour régler les impayés, Clause de réexamen obligatoire à mi-parcours pour l’actuel CFP). De plus, dans la mesure où il est d’une durée de 7 ans, le CFP ne coïncide pas avec le renouvellement du Parlement et de la Commission ce qui crée un décalage entre l’adoption d’un CFP et le renouvellement des institutions. Le CFP est donc détaché du calendrier politique communautaire et le poids des institutions n’en est qu’encore plus réduit.

En définitive, le pouvoir budgétaire du Parlement européen est très relatif puisque les budgets annuels (dont l’adoption relève d’une procédure qui met les deux autorités budgétaires sur un pied d’égalité) seront de fait étroitement « pré-encadrés » par le CFP et les ressources propres

 Malgré des ajustements progressifs, la philosophie du CFP actuel demeure toujours la même :

  • Une proposition de la Commission relativement équilibrée ;
  • Une position du Parlement européen incisive, ambitieuse et formulée très en amont ;
  • Un Conseil très conservateur dans ses positions; les efforts de consolidation fiscale au sein des EM n’ont pas permis de dégager un accord ambitieux pour le CFP 2014-2020 ;
  • Un compromis sur une enveloppe d’un peu moins de 960 milliards d’euros, soit un budget en baisse de 35 milliards d’euros par rapport à la période 2007-2013 ;
  • Des outils et leviers rapidement quasiment tous utilisés pour répondre aux défis (crise des migrants, Ukraine, etc.)
  • Une décision relative aux ressources propres inchangée

La tyrannie du  » juste retour « 

Les années 1980 ont été marquées par d’intenses tractations du Royaume Uni pour obtenir un rabais de sa contribution au budget européen. Ces péripéties ont ancré le poison du juste retour dans la mentalité budgétaire de l’UE. Logique qui veut que chaque pays optimise l’écart entre ce qu’il verse et ce qu’il reçoit au/du budget de l’UE. Les « rabais au rabais initial » ont été inscrits dans la décision ressources propres pour effectuer des ajustements des contributions, notamment de l’Allemagne, l’Autriche, la Suède, les Pays-Bas, créant un système de compensation illisible et déséquilibré.

En conséquence, de profondes divergences d’opinions se forment entre les « amis du mieux dépenser » (Allemagne, « ligue Hanséatique ») et les « amis de la politique de la cohésion » (Europe de l’Est). Cette mentalité qui persiste aujourd’hui valorise les égoïsmes nationaux plutôt que l’intérêt général européen, comme si la construction européenne était un jeu à somme nulle où les flux monétaires que les EM « paient » ou « reçoivent » devaient être pesés à l’équilibre sur un trébuchet budgétaire. Cette mentalité, perméable à l’ensemble des politiques de l’UE, scinde le Conseil en deux groupes relativement hermétiques l’un à l’autre

Perspectives et conclusion

Les négociations du prochain CFP sont actuellement en cours et la Commission espère parvenir à un accord avant les élections. Cette hypothèse est toutefois peu probable. Les négociations vont mettre en lumière les antagonismes au sein du Conseil et souligner tous les éléments précités. Politiquement, il y a une fenêtre d’opportunité pour mettre le sujet sur la table, insister sur l’inadéquation des finances publiques de l’UE et utiliser le Brexit pour faire valoir l’idée d’une réforme plus globale, notamment dans le cadre d’une révision de la décision ressources propres rendue inévitable par le Brexit.

Le budget de l’UE est rendu illisible par les mécanismes de rabais et repose sur une logique nationale qui ignore complètement la valeur ajoutée européenne.

En plus d’être éminemment trop petit, il est presque entièrement financé par les EM ce qui est en contradiction avec la philosophie initiale du budget de l’UE.

Malgré les progrès institutionnels relatifs à la procédure budgétaire, elle demeure largement déséquilibrée en faveur du Conseil et en défaveur du Parlement.

Parmi les réformes envisageables, la réforme du système des ressources propres est prioritaire. L’idée n’est pas nouvelle, le Parlement en parle notamment très régulièrement. Un groupe interinstitutionnel de haut niveau a été constitué pour trouver de nouvelles ressources propres qui pourraient permettre d’alimenter le budget. En conséquence, des solutions sont prêtes « clés en main » mais l’absence de volonté politique ne cesse de repousser la prise de décision.

A l’heure actuelle, les négociations du prochain CFP ont commencé mais font déjà l’objet d’antagonismes très importants et ne parviendront sans doute pas à être bouclées avant les élections. Avec le « Brexit » – s’il a lieu – la contribution britannique (12 milliards d’euros par an) va disparaitre du budget européen. Il s’agit d’une rare opportunité de remettre le système des ressources propres à plat car la disparition du « rabais britannique » va imposer une modification de la décision ressources propres et du mécanisme de rabais. C’est donc l’occasion rêvée de promouvoir une refonte globale du budget européen pour qu’il soit plus ambitieux, financé par de véritables ressources propres et plus démocratique, notamment en réduisant sa durée et en le faisant coïncider avec celle d’une mandature de la Commission et du Parlement.

Le rôle du budget européen comme créateur de valeur ajoutée européenne et sa propension à réduire les dépenses des budgets nationaux par des synergies et des économies d’échelle ne sont pas réalisés.

Le système de ressources propres est, à ce titre, totalement inadapté. De plus, dans le contexte politique actuel, la demande de plus de justice fiscale représente un levier politique important pour justifier de nouvelles ressources propres qui iraient dans ce sens (TTF, taxe GAFA).

Les CFP ont gagné en rigueur et en qualité mais demeurent inflexibles, trop longs et pas assez ambitieux. Ils témoignent de l’inertie budgétaire de l’UE et du déséquilibre entre ses institutions.

Le sujet a été relativement mis de côté ces dernières années. La Commission, dans son livre blanc sur l’avenir de l’Europe, appelait dans son scénario 5 à la réalisation d’un budget considérablement modernisé et accru, soutenu par des ressources propres. Dans sa communication du 2 mai 2018, la Commission a présenté ses propositions pour le prochain CFP. En cohérence avec son habitude, cette communication n’a rien de révolutionnaire mais émet des propositions relativement équilibrées qui comprennent de nouvelles ressources propres, une plus grande fléxibilité et une simplification générale. La Commission propose d’inclure de nouveaux champs d’actions au Budget mais émet également l’hypothèse d’une réduction des dépenses liées à la politique de Cohesion et à la PAC. Cette dernière proposition a fait l’objet d’une vive réaction négative du côté français.

Globalement, les réactions à cette proposition ont été cohérentes avec les habitudes de chacun. Certains pays comme l’Autriche et les Pays-Bas considèrent que la position de la Commission est trop ambitieuse. le Parlement considère, lui, que celle-ci manque d’ambition. Le sujet du conditionnement de l’octroi des fonds de Cohésion au respect de l’Etat de droit par les EM a notamment fait l’objet d’un vif débat, particulièrement pour les pays directement visés comme la Hongrie ou la Pologne.

Le sujet des finances publiques de l’UE suscite peu d’enthousiasme et ne fait pas l’objet d’un fort investissement politique. Le sujet est complexe et le militantisme du Parlement ne parvient pas à l’étendre au-delà des murs de Strasbourg et Bruxelles. Le pouvoir de blocage du Conseil est également une limite importante à un processus de réforme des finances publiques de l’UE. A l’heure actuelle, le Conseil bloque systématiquement les débats relatifs à l’accroissement du budget Européen et la tendance politique européenne actuelle – marquée par une forte montée en puissance des forces eurosceptiques au pouvoir dans plusieurs pays – ne présage pas d’une grande dynamique de changement.

Les principales limites tiennent toutefois principalement à un manque de volonté politique. Autrement, les propositions de réforme sont sur la table, le timing est excellent au regard des négociations du prochain CFP, du Brexit et des élections européennes à venir.

Un important effort de pédagogie est à fournir pour expliquer et surtout illustrer les bienfaits d’une réforme du budget de l’Union auprès des citoyens européens

Il est essentiel de

  • Réformer les ressources propres afin d’accroitre le budget et permettre de mener des politiques européennes plus ambitieuses ;
  • Réduire cette dépendance à la ressource RNB et donc aux contributions nationales, sortir de la logique du juste retour et ainsi consacrer l’intérêt général européen ;
  • Réformer et réduire le CFP afin de le rendre plus flexible et donc de rendre les dépenses européennes plus lisibles et adaptables, ainsi qu’arrêter d’avoir systématiquement recours à des instruments annexes ;
  • Il est possible d’imaginer un financement pluriannuel pour la PAC et les dépenses de Cohésion en parallèle d’un budget annuel pour les autres dépenses ;
  • Lorsque surviennent des évènements imprévus (migrations massives, accueil des réfugiés, relance des investissements), faute de flexibilité et de moyens, la Commission est obligée de recourir à l’ingénierie financière (dépenses hors du budget général) et de compléter par des contributions nouvelles sollicitées auprès des États membres. Cela porte atteinte au principe d’unité budgétaire et rend le budget illisible par les citoyens européens ;
  • Il faut démontrer que certaines compétences exercées au niveau européen seraient plus efficaces et globalement moins coûteuses que l’addition des efforts accomplis au niveau national

Une réforme globale du budget européen pourrait permettre d’entreprendre des politiques plus ambitieuses, notamment sociales, qui permettraient de matérialiser le concept d’Europe qui protège les européens.

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